Þjóðstjórn, starfsstjórn, utanþingsstjórn o.fl. hugtök

• Um leið og ég þakka Björgvin G. Sigurðssyni - fyrsta ráðherra landsins sem gekkst meðvitað við titlinum ráðherra neytendamála - fyrir samstarfið undanfarið rúmlega hálft annað ár vil ég að gefnu tilefni skýra fyrir lesendum nokkur hugtök sem eru ofarlega í umræðunni þessa dagana. Hugtökin get ég skýrt og rætt betur í athugasemdum ef óskað er en ekki eru tök á að hafa þetta fræðilegra eða lengra í þessari færslu.

• Meirihlutastjórn er sú sem nú situr, ríkisstjórn sem situr í skjóli yfirlýsts stuðnings meirihluta þingmanna. Langflestar ríkisstjórnir Íslands frá 1917 hafa verið meirihlutastjórnir en frá 1904 -1917 sat aðeins einn ráðherra og var með sama hætti "meirihlutaráðherra" enda er meirihlutastjórn meginreglan í þingræðisríkjum eins og Íslandi. Hugtakið á ekki við þar sem ekki ríkir þingræði, t.d. Bandaríkjunum og Frakklandi, þar sem ríkisstjórn er ekki háð þinginu heldur skipuð af þjóðkjörnum forseta án beins tillits til samsetningar þjóðþings.

• Minnihlutastjórn er sú sem ekki nýtur yfirlýst stuðnings meirihluta þings - en er líkleg til þess að verða varin falli (gegn vantraustsyfirlýsingu meirihluta þings) af nægilega mörgum þingmönnum þannig að skipun hennar stangist ekki á við svonefnda þingræðisreglu sem er talin felast í 2. gr. stjórnarskrárinnar eða a.m.k. stjórnskipunarvenju undanfarin nákvæmlega 105 ár (frá heimastjórn 1. febrúar 1904). Hugtakið á eins og meirhlutastjórn aðeins við í þingræðisríkjum. Minnihlutastjórn hefur verið algengari t.d. í Danmörku og Noregi en hér. Hér sat minnihlutastjórn um skamma hríð 1979 og nokkrum sinnum áður.

• Þjóðstjórn er það gjarnan nefnt þegar allir (eða flest allir) stjórnmálaflokkar, sem eiga fulltrúa á þjóðþingi eins og Alþingi, eiga fulltrúa í ríkisstjórn - sem þannig nýtur (nær) 100% stuðnings þingmanna. Slíkar ríkisstjórnir eru gjarnan skipaðar á stríðs- eða neyðartímum eins og gert var hér 17. apríl 1939 þegar uggvænlega horfði í okkar heimshluta (en sósíalistar þóttu ekki nægilega lýðræðissinnaðir til þess að vera "stjórntækir.")

• Meirihluta-, minnihluta- og þjóðsstjórnir mætti saman nefna þingræðisstjórnir þar sem þær njóta yfirlýsts stuðnings eða (yfirlýsts) hlutleysis meirihluta þjóðþings á borð við Alþingi.

• Utanþingsstjórn er kölluð ríkisstjórn sem skipuð er öðrum en þingmönnum og nýtur ekki yfirlýsts stuðnings Alþingis en varla væri fært að skipa slíka stjórn ef fyrir lægi fyrirfram sannanleg andstaða gegn henni á Alþingi; þá væri stjórnarkreppa. Utanþingsstjórn getur forseti Íslands skipað þegar stjórnmálaflokkum, sem eiga fulltrúa á Alþingi, hefur - þrátt fyrir ítrekaðar tilraunir - mistekist að mynda þingræðisstjórn - hvort sem er meirihluta-, minnihluta- eða þjóðsstjórn. Þetta hafði nærri því gerst 1980 er Kristján Eldjárn var tilbúinn með ráðherralista í utanþingsstjórn þegar Gunnar Thoroddsen, varaformaður Sjálfstæðisflokksins, rauf sátt við meirihluta Sjálfstæðisflokksins og náði að mynda stjórn með Alþýðubandalagi og Framsóknarflokki auk nokkurra þingmanna Sjálfstæðisflokks sem þannig var meirihlutastjórn. Ríkisstjóri Íslands, sem var fyrirrennari forseta Íslands, 1941-1944, skipaði utan þingsstjórn 1942 sem sat til 1944 þegar hann taldi fullreynt um myndun þingræðisstjórnar. Sjálfstæðisflokkkurinn var ósammála því mati ríkisstjórans, Sveins Björnssonar, og galt honum lambið gráa með því að kjósa hann ekki sem fyrsta forseta Íslands 17. júní 1944 þannig að hann fékk færri atkvæði en ella en nóg þó (Alþingi kaus forseta fyrsta sinni en þjóðin eftir það). Ef utanþingsstjórn er skipuð þegar fullreynt er að ekki er fært að skipa þingræðisstjórn hefur hún væntanlega fullt umboð sem ríkisstjórn - öfugt við starfsstjórn, sbr. hér að neðan - en vitaskuld hefur hún minni líkindi fyrir því að ná fram málum á Alþingi, svo sem til þess að fá samþykkt svonefnd stjórnarfrumvörp.

• Starfsstjórn er það gjarnan kallað þegar ríkisstjórn hérlendis eða erlendis hefur beðist lausnar en forseti (eða annar sem fer með þjóðhöfðingjahlutverk) biður ríkisstjórnina að sitja áfram meðan ný (þingræðis)stjórn er skipuð. Slík stjórn er gjarnan talin hafa takmarkaðra umboð en ofangreindar stjórnir til veigamikilla ráðstafana.

Björgvin segir af sér

Athugasemdir

[Hólmfríður Bjarnadóttir, 25.1.2009 kl. 13:00]

Kærar þakkir Gísli fyrir að skilgreina mismunandi heiti og skipa ýmissa ríkisstjórnarmynstra. Mér hefur þótt skorta verulega á skilning fólks á mismun þessa að undanförnu. Sérstaklega á mismun Utanþingsstjórnar og þjóðstjórnar.

[Gísli Tryggvason, 25.1.2009 kl. 13:15]

Velkomið, Hólmfríður; ég er sammála - og held að sönnun þinna ummæla sé að finna á bls. 12 í Fréttablaðinu í gær, laugardag, þar sem aðeins örfáir segjast vilja utanþingsstjórn en 45% þjóðsstjórn - þannig að ég held að margir haldi að þjóðsstjórn sé það sem í lögfræði og stjórnmálafræði er nefnt utanþingsstjórn.

[Villi Asgeirsson, 25.1.2009 kl. 14:43]

Takk fyrir að skýra þetta út. Við erum öll orðin sófafjármála- og stjórnmálafræðingar, svo það er um að gera að vita hvað maður er að tala um.

Nú er bara spurning hvort Davíð Oddsson hafi vitað hvað hann var að tala um þegar hann minntist á þjóðstjórn rétt eftir hrunið.

[Gísli Tryggvason, 25.1.2009 kl. 15:35]

Það var ekkert, Villi. Ég er alveg viss um að Davíð var að nota þetta hugtök í ofangreindri - réttri - merkingu enda er hann bæði löglærður og reyndur stjórnmálamaður og klár - hvað sem öðru líður, þ.e. stjórn allra stjórnmálaflokka eins og á (öðrum) neyðartímum. Af þessu tilefni fletti ég upp á google hvenær hann lagði þetta til og samkvæmt fréttum 2. október (daginn fyrir skrýtna föstudaginn og neyðarhelgina áður en neyðarlögin voru sett mánudaginn 6. október) lagði Davíð þetta til á ríkisstjórnarfundi þriðjudaginn 30. september - daginn eftir skyndilega yfirtöku Glitnis, þ.e. í vikunni þegar almenningur var ekki enn búinn að átta sig á alvarlegri stöðu - en Davíð greinilega búinn að sjá hvað gerðist; þetta var þá þremur dögum eftir að ég fann á mér að eitthvað alvarlegt var að og skrifaði þá fræga færslu sem vakti athygli.

[Guðbjörn Guðbjörnsson, 25.1.2009 kl. 15:43]

Davíð Oddsson veit alveg hvað hann var að tala um í þessum efnum, þótt ég treysti honum kannski ekki alveg sem seðlabankastjóra!

Líklega var það alveg rétt hjá Davíð að rétt hefði verið að stofna til þjóðstórnar við hrun bankanna!

Gísli - vinur minn - þú gleymdir í upptalningu þinni að minnast á stjórnsýslufræðinga, en í því námi er farið ágætlega yfir þessi fræði sem og stjórnsýslu og stjórnskipun í ýmsum löndum, s.s. Bandaríkjunum, Svíþjóð, Frakklandi o.s.frv.

Við stjórnsýslufræðingar fyrirgefum þetta þó, þar sem námið eru tiltölulega nýtt hér á landi, þótt það hafi verið við lýði í Bandaríkjunum um langt árabil. 

[Gísli Tryggvason, 25.1.2009 kl. 16:03]

Sæll félagi góður, Guðbjörn. Gott að fá þitt innlegg hér enda átt þú erindi víðar. Við erum sammála um Davíð, sbr. síðstu athugasemd mína. Svo er það rétt að fleiri fræði eiga erindi í þessa umræðu og endurreisn lýðveldisins með stjórnlagaþingi - auk þjóðarinnar sjálfrar, auðvietað - svo sem sagnfræðingar, heimspekingar og nýrri bræðingar eins og stjórnsýslufræði telst væntanlega til en ekkert síðri fyrir það.

[Kristján Sigurður Kristjánsson, 25.1.2009 kl. 21:16]

Punktur 1. Rangt. Aldrei hefur á Íslandi setið ríkisstjórn með yfirlýstum stuðningi Alþingis. Aldrei hefur verið skipuð ríkisstjórn á íslandi með atbeina Alþingis, allavega eftir 1262.

Aðrir punktar eru meira og minna dæmigerðar rangfærslur löglærðra manna um Stjórnarskrá Íslands. Sérstaklega um vald Forseta Íslands.

[Sveinn Tryggvason, 25.1.2009 kl. 22:01]

Gott að fá þetta, bróðir. Þú þyrftir að setja þetta á Wikipedia til þess að þetta yrði verulega gagnlegt (=aðgengilegt) fyrir almenning. Þá geta líka aðrir sem eru þér hugsnlega ósammála (t.d. KSK hér að ofan) þannig að Wiki-mekanisminn myndi leiðrétta þetta "sjálfkrafa".

[Gísli Tryggvason, 25.1.2009 kl. 22:22]

Góð hugmynd, bróðir sæll. Geri það kannski en hvað athugasemd Kristjáns varðar miðast mín frásögn auðvitað aðeins við stjórnskipunarhefð 105 ára og hefðbundna túlkun sérfræðinga í stjórnlagarétti - sem miða við það sem fræðimenn halda (ómótmælt) fram og telja að dómstólar myndu staðfesta ef á reyndi og einkum hvað ríkisaðilar (þing, forseti, ríkisstjórn) myndu miða við. Kristján getur annars komið sínum "rétta" skilningi á stjórnlagaþingi sem ég geri ráð fyrir að kosið verði til á árinu 2009, sbr. síðustu færslu(r) mínar.

[Kristján Sigurður Kristjánsson, 25.1.2009 kl. 22:47]

Ég skal viðurkenna að síðasta færsla mín er tæplega svaraverð vegna órökstuddra fullyrðinga. En það sem ég á við er að ekkert mannlegt samfélag fær staðist án reglna sérstaklega formreglna sama hve fíflalega þær kunna að sýnast. Skýring:

Brúðgumi og svaramaður hans standa upp þegar kirkjugestir ganga inn í kirkju. þetta gera þeir til að sýna að þeir séu óvopnaðir og þetta sé formlegt brúðkaup en ekki vopnað brúðarrán. Ég stefndi opinberri stofnun fyrir dóm í sumar. Dómarinn og lögmennirnir voru í skikkjum til að sýna að þetta væri formlegt réttarhald. Þegar dómarinn kom inn í þinghelgina stóðum við sem innan þinghelgi vorum upp til að sýna að formlega að við virtum dómarann. Ég gekk rakleitt til lögmanns stefnda og tók í höndina á honum til að sýna dómaranum að ég væri vopnlaus og að ég ætlaði að berjast með lagarökum. Dómarinn sagði réttarhaldið sett, en hann tók sér hamar í hönd og sló honum í borðið. Til hvers? Svar: Formsins vegna, og til að gefa orðum sínum formlegt innihald um að réttarhaldið væri sett.

Því miður er formið á undanhaldi í lögfræði, á Íslandi amk. Saksóknarar leyfa sér að senda dómara áfrýjunarstefnur með tölvupósti og dómarar taka það gott og gilt. Saksóknari, þrautreyndur lögfræðingur og dómari, leyfir sér að ákæra og mæta í réttarhald án umboðs. Þrautreyndur dómari vísar honum ekki út úr þinghelginni þó hann sé ekki með frekara umboð en róni sem slæðst hefur, ekki mjög fullur, innan af Austurstræti í dómssalinn.

Ég sendi Birni Bjarnarsyni spurningu: "Í hvaða umboði situr þú sem ráðherra"? Svarið kom undrafljótt: "Alþingis"? Hann er löglærður. Alþingi er fjölskipað stjórnvald það þýðir að hver og einn þingmaður hefur ekkert vald nema á fundi Alþingis. Alþingi hefur ekkert vald nema sem samkoma. Allar nýjar ríkisstjórnir sem myndaðar hafa verið á Íslandi eftir kosningar hafa verið myndaðar áður en hið nýja Alþingi kom saman og kannaði, sjálft!!, kjörbréf þingmanna. Hver gaf þessum ríkisstjórnum vald og umboð? Þingið sem ekki var formlega orðið til? Já, segir fyrrum prófessor í lögum og hæstaréttardómari Þór nokkur og lögfræðingar og lögfræðiprófessorar taka undir.

Hver mun hafa skrifað undir umdeilt fjölmiðlafrumvarp sem forsætisráðherra flutti á Alþingi? Svar: Forseti Íslands, sem skipti svo um skoðun eftir breytingar í höndum Alþingis og synjaði lögunum. Var ekki skylt að kjósa? Jú, jú. En Forseti Íslands fól forsætisráðherra að bera fram nýtt frumvarp sem Alþingi samþykkti og hann líka, óþarft var að kjósa. Eini Forseti íslands sem hefur rækt skyldur sínar er Sveinn Björnsson hinir hafa sofið vært á Bessastöðum. Í skjóli þessa dróma hefur þingið reitt völd af Forseta Íslands formleg og óformlega. Dæmi: Inntroðsla 38. gr. sts. um að ráðherrar megi flytja frumvörp á Alþingi. (L. 56/1991, 10. gr. ) sem er ekkert annað en áframhaldandi Flokksvæðing Sts.

Að lokum. "Forsætisráðherra hefur einn þingrofsréttinn!!" Hvaðan? Ef ekki frá Alþingi. Ef ekki frá Forseta Íslands. Frá Guði?

[Gísli Tryggvason, 25.1.2009 kl. 23:49]

Þakka vel rökstuddar viðbótarathugasemdir og nýleg dæmi, sem ég get flest tekið undir og kannast við. Ég er m.a. sammála þér að viðbót við 38. gr. stjsskr. hafi falið í sér aukið ráðherravald og held að ég hafi vikið að því er ég endurskoðaði f.h. dr. Gunnars G. Schram heitins rit um stjórnlagafræði. Ég held þó að þú ofmetir vald forseta (áður ríkisstjóra og þar áður ókjörins konungs) í ljósi 13., 14. og 19. gr. stjórnarskrárinnar um að ráðherra framkvæmi vald forseta, forseti sé ábyrgðarlaus á stjórnarathöfnum og ráðherra þurfi að rita undir með forseta til þess að ákvörðun sé gild.

[Kristján Sigurður Kristjánsson, 26.1.2009 kl. 16:16]

Grundvöllur stjórnarskrár er eða á að vera: Það er allt skárra en borgarastyrjöld líka Stalín og Hitler. Ef vafi er í lögum á dómari alltaf að velja í áttina frá borgarastyrjöld.

Allt sem grefur undan stjórnarskrársettu valdi er valdarán og skref í áttina að borgarastyrjöld. Það er mín skoðun að skref hafi verið stigið í þá átt af Davíð Oddsyni og Halldóri Ásgrímssyni. Fjöldi lögmanna og lagaprófessora í lögum ýttu undir glundroðann.

Íslenskur almenningur er einstakur í heiminum. Atvikið fyrir utan Stjórnarráð Íslands aðfaranótt sl. fimmtudags þar sem fjöldi manna lagði líf sitt í raunverulega hættu til að verja hið formlega ríkisvald er sögulegur heimsviðburður. Ég og mín börn urðum vitni og tóku þátt í þessari, mér liggur við að segja, fáránlegu vörn. Ég er auðvitað að hælast um og ætla ekkert að afsaka það.  En nefnd viðbrögð mín gefa orðum mínum meiri þunga en þeirra sem ekki voru á staðnum.

[Eysteinn Jónsson, 27.1.2009 kl. 14:55]

Sæll Gísli

Þetta eru ágætis útskýringar.

Hins vegar þarf stundum að hugsa útfyrir "kassann."

Þegar ég tala t.d. um utanþingstjórn; er ég að vona að þingið ákveði að mynda ríkisstjórn án þess að þingmaður eigi beina aðild að henni; heldur verði valdir einstaklingar í þá stjórn sem taki að sér að leysa/vinna allra brýnustu verkefni framkvæmdavaldsins fram að næstu kosningum.

Kveðja

Eysteinn